Проблемные вопросы применения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"
Тема специализации Нижегородского УФАС России в 2019 году Проблемные вопросы применения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В рамках специализации Управление представляет информацию о выявленных антиконкурентных практиках и о принятых Нижегородским УФАС России мерах, направленных на обеспечение конкуренции.
Нижегородским УФАС России в ходе контрольно-надзорных мероприятий, проведенных при проведении проверок в отношении органов местного самоуправления выявлены нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих порядок размещения и эксплуатации рекламных конструкций и выдачи разрешений.
За истекший период 2019 года Нижегородским УФАС России выдано 7 Предупреждений о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Все выданные Предупреждения были исполнены в установленный срок.
Так, например, Постановлением администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области от 23.12.2016 № 2746 утвержден административный регламент по предоставлению услуги «Порядок согласования размещения информационных, рекламных конструкций или вывески на фасадах зданий, строений на территории города Городец Городецкого муниципального района» (далее – Порядок).
Пунктом 2.6.1 раздела 2 Порядка указано, что при подаче заявления на согласование размещения информационных, рекламных конструкций или вывески на фасадах зданий, строений и сооружений на территории города Городец Городецкого муниципального района заявитель прилагает, в том числе заявление о согласовании размещения информационных, рекламных конструкций или вывески на фасаде зданий, строений и сооружений на территории Городецкого муниципального района, также указываются полные реквизиты заявителя (данные заявителя – физического лица). (Приложение №2).
В силу пункта 2.6.1 Порядка вышеуказанные документы согласования указаны как обязательные для предоставления.
При этом согласно пункту 2.7.3 Порядка основанием для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуг является представление неполного комплекта документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги.
Однако согласно части 12 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" от 13.03.2006 № 38-ФЗ (далее - Закона о рекламе) орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий.
В соответствии с частью 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.
Согласно части 1 статьи 15 Федеральный закон "О защите конкуренции" от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее - Закона о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Таким образом, в бездействии администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в неприведение Постановления администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области от 23.12.2016 № 2746 в соответствие с требованиями федерального законодательства.
На основании вышеизложенного администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области выдано предупреждение о внесении изменений в Постановление администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области от 23.12.2016 № 2746.
Предупреждение исполнено администрацией Городецкого муниципального района Нижегородской области.
Обзор судебной практики применения статьи 15 Федеральный закон "О защите конкуренции" от 26.07.2006 № 135-ФЗ.
1)В Липецкое УФАС России поступило заявление ИП Гаврилова П.С., в котором указывалось о нарушении администрацией города Липецка антимонопольного законодательства, связанного с непринятием органом местного самоуправления нормативного правового акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории города Липецка.
По результатам рассмотрения указанного обращения в действиях (бездействии) администрации города Липецка усмотрены признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в связи с чем антимонопольным органом было выдано предупреждение, которым администрации предлагалось прекратить бездействие, ограничивающее конкуренцию на рынке рекламных услуг, и принять меры к разработке нормативного правового акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, а также пересмотреть решение от 29.04.2016 N Г-1407, которым ИП Гаврилову П.С. отказано во внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории города Липецка по обращению последнего.
Указанное предупреждение Липецкого УФАС России в части пересмотра решения об отказе внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций по заявлению ИП Гаврилова П.С. администрацией города Липецка было исполнено.
В остальной части предупреждение исполнено не было, в связи с отсутствием у органа местного самоуправления, по мнению администрации, полномочий на принятие нормативного правового акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций.
Изложенные обстоятельства послужили основанием для возбуждения в отношении администрации города Липецка дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
По результатам рассмотрения указанного дела антимонопольным органом принято решение от 04.10.2017 N 6, которым администрация города Липецка признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с созданием условий, ограничивающих конкуренцию, права и законные интересы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке рекламных услуг.
Изложенные обстоятельства послужили основанием для выдачи администрации города Липецка соответствующего предписания, направленного на прекращение нарушения требований части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", путем разработки и утверждения органом местного самоуправления нормативного правового акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк.
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в суд с заявлением об оспаривании указанных актов.
Решением Арбитражного суда Липецкой области №А36-14044/2017 решение Липецкого УФАС России оставлено без изменений. Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2018 N 19АП-4180/2018 по делу N А36-14044/2017 Решение Арбитражного суда Липецкой области оставлено без изменений. Указанные судебные акты оставлены в силе Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 18.12.2018 N Ф10-5740/2018 по делу N А36-14044/2017.
Определением Верховного Суда РФ от 15.03.2019 N 310-ЭС19-2188 по делу N А36-14044/2017 в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано, так как суды пришли к правильному выводу о доказанности нарушения заявителем требований антимонопольного законодательства.
Суды пришли к следующим выводам:
Отсутствие нормативного регулирования по данным вопросам, влечет за собой принятие решений о внесении или об отказе внесения изменений в схему рекламных конструкций на основании субъективных выводов соответствующих должностных лиц администрации города Липецка, произвольно определяя сроки и периодичность необходимых этапов рассмотрения указанных заявлений по обращениям различных субъектов, а следовательно, создает условия для незаконного ограничения конкуренции.
Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что у органа местного самоуправления отсутствуют полномочия на принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций, судебной коллегией признаются ошибочными в связи со следующим.
Как указано выше, в соответствии с частью 5.8 Закона о рекламе полномочиями на разработку и утверждение схемы размещения рекламных конструкций наделены органы местного самоуправление.
Соответственно, вопросы, связанные с урегулированием порядка разработки и утверждения данных схем, в том числе и порядка внесения изменений в этот документ, входят в полномочия органа местного самоуправления.
При этом запретов на принятие соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций, действующее федеральное законодательство не содержит.
2) В адрес Красноярского УФАС России поступили обращения предпринимателя Болотина С.В. от 22.09.2015, ООО "Реклама+" от 23.11.2015, Лыткина И.А. от 26.11.2015, ООО "Аляска" от 26.11.2015 с жалобами на отказы Управления архитектуры в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.
По данному факту приказом антимонопольного органа от 22.12.2015 N 768 в отношении Управления архитектуры возбуждено дело N 476-15-15 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, в частности, предпринимателю Болотину С.В., ООО "Реклама+" и потенциальному субъекту рынка рекламы Лыткину И.А. путем необоснованных отказов в выдаче разрешений на размещение рекламных конструкций, в том числе по адресам: г. Красноярск, ул. Сурикова, 47, ул. Сурикова, 45, ул. Взлетная 1, ул. Ленина 60, пр. Комсомольский, 1а, что создало дискриминационные условия осуществления деятельности хозяйствующим субъектам на рынке размещения рекламных конструкций (наружной фасадной рекламы) путем предоставления необоснованных преимуществ ООО "Рекламные технологии", ООО "Медиаград", что в свою очередь привело к ограничению конкуренции на рынке размещения рекламных конструкций в г. Красноярске, в частности, фасадной рекламы.
На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции 25.01.2016 Управлению архитектуры выдано предупреждение о необходимости прекращения указанного нарушения.
Предупреждение Красноярского УФАС России не было исполнено.
Решением Красноярского УФАС России от 26.05.2016 по делу N 476-15-15 Управление архитектуры администрации г. Красноярска признано нарушившим пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Предписанием от 26.05.2016 по делу N 476-15-15 на Управление архитектуры возложена обязанность в срок до 24.06.2016 повторно рассмотреть заявления, поданные предпринимателем Болотиным С.В. Лыткиным И.А на размещение рекламных конструкций.
Решением Арбитражного суда Красноярского края решение Красноярского УФАС России оставлено без изменений.
Позиция антимонопольного органа поддержана Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.06.2017 по делу N А33-18843/2016, Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.11.2017 N Ф02-5453/2017 по делу N А33-18843/2016.
3) В Волгоградское УФАС России поступило заявление Подопригоры Н.С. на бездействие Администрации по непринятию мер по демонтажу информационных стел, расположенных по адресам: Волгоградская область, г. волжский, пр. им. Ленина, 84а, пр. им. Ленина, 46, ул. Мира, 75, ул. Мира, 42Т (напротив салона "Невеста"), остановка "4 поликлиника", остановка "5 поликлиника" (на стороне 25 м/р).
Установив признаки нарушения части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, 08.10.2018 Волгоградское УФАС России выдало предупреждение N 03-11/6730 Администрации о прекращении указанного бездействия путем направления Администрацией письма в адрес МАУ "СГТ" о демонтаже рекламы с указанных информационных стел либо демонтаже указанных информационных стел (рекламных конструкций с распространяемой на них рекламой), а также с указанием на недопустимость размещения рекламы на информационных стелах, не являющихся рекламными конструкциями, в срок 30.11.2018.
Не согласившись с предупреждением Волгоградского УФАС России от 08.10.2018 N 03-11/6730, и ссылаясь на отсутствие признаков нарушения Закона о защите конкуренции, Администрация обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области N А12-44087/2018 предупреждение Волгоградского УФАС России признано недействительным.
Вместе с тем, Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 N 12АП-4444/2019 по делу N А12-44087/2018 решение Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-44087/2018 отменено.
Судом сделан следующий вывод:
на информационных стелах по вышеуказанным адресам размещена реклама, они фактически являются рекламными конструкциями, следовательно, при их установке и эксплуатации действует правовой режим, установленный частями 5.1 - 17 статьи 19 Закона о рекламе, согласно которым заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), и выданного впоследствии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.
Таким образом, для размещения стел с целью размещения на них рекламы Администрации надлежало провести торги.
Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 27.08.2019 N Ф06-49918/2019 по делу N А12-44087/2018 Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 N 12АП-4444/2019 по делу N А12-44087/2018 оставлено без изменений.